José Guadalupe Altamirano Castro
Licenciado en Pedagogía y Licenciado en Derecho, Maestro en Administración Pública, Maestro en Derecho Procesal Penal, Doctor en Derecho. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT, Nivel 1. Miembro del Padrón de Investigadores del Consejo Veracruzano de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico (COVEYCIDET). Actualmente es Profesor-Investigador de El Colegio de Veracruz.
Gobiernos Profesionales
En el seno del procedimiento, y con carácter general, la proyección del derecho humano a la buena administración pública, de naturaleza fundamental, supone la existencia de un elenco de principios generales y de un repertorio de derechos ciudadanos que en el procedimiento administrativo adquieren una relevancia singular. El sentido en que Rodríguez Arana (2012) plantea el derecho a la buena administración pública, lo percibe como una condición obligatoria y necesaria para entender el sentido real de materialización del estado democrático y de derecho, por ello se trae una idea fundamental con la que se cierra el apartado de los fundamentos de este autor por cuanto a lo que se refiere al nuevo derecho administrativo y a la dimensión del derecho a la buena administración pública en la modernidad.
El derecho fundamental a la buena administración de instituciones públicas constituye un paso decisivo en orden a garantizar unos mínimos democráticos en el ejercicio del poder. Que el poder se use de manera abierta, plural, social, equilibrada y humana es algo que se debe considerar el solar de racionalidad desde el que proyectar las diferentes formas de gobernar y administrar a partir de las distintas opciones políticas. Algo que en el tiempo que vivimos no es fácil ni sencillo por la sencilla razón de que el ansia de poder, de dinero y de notoriedad ciega de tal manera a nuestros gobernantes y administradores que les impide ver con claridad las necesidades colectivas, reales de los ciudadanos (Rodríguez, 2012).
Precisamente esta idea en la que sustenta el estado constitucional, basado en el estado de derecho y sistemas de democratización, se inserta el derecho a la buena administración pública como derecho fundamental de los ciudadanos. En este sentido una de las formas de garantizar este derecho es a través de la incorporación del recurso humano apropiado para cada puesto de la estructura administrativa, no solo los de alta responsabilidad, sino para cualquiera que desempeñe una función de naturaleza pública, por ello debe ser una exigencia y obligación cumplir con perfiles profesionales en función del cargo a desempeñar, y así estar en condiciones de tener mejores resultados en las gestiones, prevenir la corrupción y contribuir a la profesionalización.
Por ello, para abundar más a fondo a este derecho fundamental, será pertinente revisar su surgimiento, evolución y el impacto o influencia que ha tenido en México, desde el ámbito de intersección del derecho y de la propia administración pública.
La condición natural de evolución es un referente obligado y necesario que justifica que algo sufra cambios o deba ajustarse a las necesidades actuales, y las razones para que esto ocurra se pueden deber a diversos y distintos factores. En el caso del tema que ocupa al presente estudio, en especial este apartado, el derecho a la buena administración pública, está condicionado en gran parte gracias al desarrollo que han alcanzado los derechos humanos en la época moderna; primero en los considerados derechos de primera generación, catalogados como libertades básicas o fundamentales; los de segunda generación, lo constituyen los derechos colectivos, derechos sociales, económicos y culturales; los de tercera generación, donde se encuentran los llamados derechos de pueblo o solidaridad; hasta los de cuarta generación, cuando nos referimos a los derechos vinculados a la tecnología, y finalmente el aludido, considerado como derecho fundamental.
Sin duda, además de esto, otro factor que ha empujado a su tratamiento e inclusión en las normas es el que tiene que ver con que el estado haya dejado de hacer su tarea, de cumplir su obligación como ente regulador de la cosa pública, y que ello haya generado que los ciudadanos exijan su cumplimiento, y por ello hoy se constituya, en el marco del estado social y democrático, una necesidad que debe ser regulada a rango constitucional.
Esto es, al ser rebasado en la actualidad, los ciudadanos plantean la exigencia como sujetos activos del cumplimiento de esta obligación del estado, pero como se ha señalado para ello es necesaria su regulación en los cuerpos normativos. Precisamente eso es lo que está ocurriendo en otras latitudes donde ya ha sido regulado, y hoy es posible la exigencia de su cumplimiento, específicamente en el continente europeo, a través de mecanismos legales que buscan garantizar una buena administración pública, inclusive delimitando un catálogo de diversos derechos con los que se materializa el funcionamiento de la buena administración de la cosa pública.
Como muchas de las teorías modernas en las diversas disciplinas, que se han aplicado o implementado en el continente americano, estas provienen del viejo continente, como el caso del derecho a la buena administración pública que se origina de manera formal y ordenada en Europa. La evolución así como la inclusión de este derecho fundamental en los cuerpos normativos, como se señaló, se ha generado sobre todo en el continente europeo, después su inclusión en documentos latinoamericanos, y en el caso de México se insinúa su sentido en el artículo 25 constitucional de manera indirecta, además que se contempló su regulación en la constitución de la ciudad de México, Nuevo León y Tabasco.
A continuación, se detalla esta dialéctica que ha acontecido el derecho a la buena administración, para comprender su naturaleza y objeto como argumento sólido de lo que se sostiene. En el ámbito internacional en el seno de la unión europea la jurisprudencia comunitaria ha ido gestando la noción de buena administración como concepto genérico y principio rector de la actividad administrativa y dónde se han ido desarrollando algunos de los derechos que la componen.
Desde luego que esta se ha configurado como derecho fundamental en la carta de los derechos fundamentales de la unión europea, proclamada en el año 2000, pero sin carácter vinculante hasta la entrada en vigor del tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, momento a partir del que pasa a tener el mismo valor jurídico que los tratados.
Con la entrada en vigor de este Tratado da comienzo propiamente en la Unión Europea, al menos desde la perspectiva del derecho positivo, una nueva etapa en el devenir de los derechos. Sin duda la elaboración de la Carta de los derechos fundamentales logro poner fin a los diversos y reiterados intentos fallidos de alcanzar la positivización de una declaración de derechos fundamentales, como ocurrió finalmente en el año 2000, y que se constituyó en referente obligado para su evolución y desarrollo actual, que ha permeado como condición obligada en los cuerpos normativos de países identificados como altamente democráticos, considerados en el marco del estado social y democrático.
Entre los derechos que contempla dicho documento normativo, se integra como derecho positivo el derecho a una buena administración. De manera especial su regulación se destina el art. 41, que lo diseña a modo de lista abierta formada por derechos de carácter esencialmente procedimental que vienen a conformar lo que se entiende por buena administración, como a continuación se describe:
1. Toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y dentro de un plazo razonable.
2. Este derecho incluye en particular: a) el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente; b) el derecho de toda persona a acceder al expediente que le concierna, dentro del respeto de los intereses legítimos de la confidencialidad y del secreto profesional y comercial; c) la obligación que incumbe a la administración de motivar sus decisiones.
3. Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de los daños causados por sus instituciones o sus agentes en el ejercicio de sus funciones, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
4. Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y deberá recibir una contestación en esa misma lengua.
Como lo significa Susa Biñuales, si bien es cierto que la carta es el primer texto escrito en que se recoge expresamente el derecho a una buena administración; puntualiza, que ni tal derecho ni los estipulados en su artículo 41 constituyen una novedad en el ámbito del derecho de la Unión Europea, en virtud que el Tribunal de Justicia había comenzado su labor mucho tiempo atrás, recurriendo al principio de buena administración como fundamento obligado en sus sentencias (2014).
Del mismo modo, con relación al derecho a una buena administración, la falta de reconocimiento del mismo en normas de derecho positivo ha hecho especialmente relevante la jurisprudencia de los Tribunales europeos. En efecto, tanto el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas como el Defensor del Pueblo Europeo fueron allanando el camino para su construcción y su posterior integración en la Carta como derecho fundamental.
En ese tenor, el derecho a una buena administración que plasmó en la carta de los derechos fundamentales de 2000, es el resultado de la evolución de un principio general del derecho derivado de la jurisprudencia europea. Entendiendo que ha sido en el ámbito de jurisprudencia dónde se gestó la noción de buena administración como concepto genérico rector de la actividad administrativa y dónde se han ido desarrollando algunos de los derechos que la componen.
Otra manifestación positiva y expresa sobre la buena administración en el ámbito de la unión europea se recoge en el código europeo de buena conducta administrativa, que deriva de una resolución del Parlamento Europeo, adoptada el 6 de septiembre de 2001, dirigido a las instituciones y órganos de la Unión Europea, cuyos contenidos deberán ser respetados por esas administraciones y sus funcionarios en sus relaciones con los ciudadanos.
La idea de un Código similar había sido inicialmente propuesta en 1998 por el parlamentario europeo, Sr. Roy Perry. El defensor del pueblo europeo redactó un proyecto de texto, siguiendo una investigación de oficio al respecto, presentándolo como un informe especial ante el parlamento europeo.
La resolución del Parlamento sobre el Código está basada en la propuesta del defensor del pueblo europeo, a la que se introdujeron algunos cambios. Este cuerpo normativo toma en cuenta los principios del derecho administrativo europeo contenidos en las decisiones del tribunal de justicia, así como en la inspiración de derechos nacionales.
Como ya se observó, el desarrollo del derecho a la buena administración pública, tuvo sus orígenes en el seno de la comunidad europea, influenciando desde luego a las diversas constituciones europeas como la italiana, española y portuguesa por citar algunos ejemplos. Después se estatuyó en otros documentos internacionales signados por diversos países, entre ellos México, generados en el seno del Centro Latinoamericano de Administración para el desarrollo (CLAD).
